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為了全面貫徹落實黨的二十大精神，深化“多規合一”改革成果，提高城市規劃、建設、治理水平，促進城鄉高質量發展，日前，自然資源部印發《關于加強國土空間詳細規劃工作的通知》（自然資發〔2023〕43號，以下簡稱《通知》），對當前階段的詳細規劃工作作了總體部署。自然資源部國土空間規劃局負責人圍繞《通知》出臺的背景、內容和工作要求等進行解讀。
1. 問：《通知》發布的背景和主要考慮是什么？
答：一是深入貫徹落實黨中央精神，深化“多規合一”改革要求。當前，《全國國土空間規劃綱要（2021—2035）》已印發，“三區三線”已劃定，城鄉統籌的國土空間格局已基本形成，省市縣各級國土空間總體規劃編制審批正在全力推進，作為實施性安排的詳細規劃正成為持續深化“多規合一”改革的關注焦點。《通知》要求各地要在“三區三線”劃定后全面開展詳細規劃的新編或修編工作，就是要發揮詳細規劃在五級三類國土空間規劃體系中承上啟下的關鍵作用，將總體規劃確定的各項目標、指標和要求向下傳導落實到詳細規劃，并通過詳細規劃的落地實施將“多規合一”改革不斷向縱深推進。
二是落實新時代新要求，促進城鄉高質量發展。隨著各級國土空間總體規劃的報批工作已進入***后關頭，各地的國土空間規劃工作重點已經逐步轉向了詳細規劃。針對傳統控制性詳細規劃主要面向增量空間、依靠靜態藍圖的編制方法和管控模式已不能適應當前經濟社會發展實際需求的突出問題，《通知》明確詳細規劃要以促進城鄉高質量發展為目標，引導優化城鄉空間結構、完善功能配置、提升空間品質、激發發展活力，并將以人民為中心的發展思想貫穿規劃編制和實施管理過程始終，不斷提高城市規劃、建設、治理水平，促進城鄉內涵式、集約型、綠色化高質量發展。
2. 問：如何認識詳細規劃的地位作用？國土空間詳細規劃與既有規劃的關系是什么？
答：一是強調了詳細規劃的法定作用和政策屬性。《通知》明確國土空間詳細規劃是實施國土空間用途管制和核發建設用地規劃許可證、建設工程規劃許可證、鄉村建設規劃許可證等城鄉建設項目規劃許可以及實施城鄉開發建設、整治更新、保護修復活動的法定依據。各地自然資源部門要按照《自然資源部關于進一步加強國土空間規劃編制和實施管理的通知》（自然資發〔2022〕186號）中的要求，履行好詳細規劃編制和實施管理的主體責任，各地編制的專項規劃、各類策劃和實施方案、城市設計等有關空間管控的核心內容和要求要根據程序納入詳細規劃，而不能直接替代詳細規劃作為設置規劃條件、核發規劃許可的依據。同時，《通知》明確國土空間詳細規劃是優化城鄉空間結構、完善功能配置、激發發展活力的實施性政策工具。各地要發揮好詳細規劃的政策工具作用，在具有“唯一性”的空間上統籌高效配置空間資源、優化空間功能布局、提升空間功能價值，不僅可以為城鄉高質量發展提供更高質量、更高效率、更加公平、更可持續、更為安全的空間保障，也可以持續為城鄉高質量發展塑造新優勢、創造新空間、激發新活力、釋放新動能。
二是明確了詳細規劃與既有規劃繼承與發展的關系。傳統上，城鎮開發邊界以內的建設空間主要編制控制性詳細規劃，城鎮開發邊界之外的鄉村地區主要編制村莊規劃，《風景名勝區條例》中明確了風景名勝區詳細規劃。《通知》中明確了詳細規劃包括城鎮開發邊界內詳細規劃、城鎮開發邊界外村莊規劃及風景名勝區詳細規劃等類型，將上述這些較為成熟的規劃類型繼續保留并整體納入了詳細規劃范疇。在此基礎上，隨著詳細規劃的管理范圍擴展到全域全要素，詳細規劃的類型將有所拓展，從建設空間到農業空間、生態空間等功能空間都可以根據需要編制詳細規劃；隨著詳細規劃從靜態藍圖向全過程全周期動態管控轉變，詳細規劃的體系制度將更加完善，從規劃編制、規劃實施到監測評估、維護運行形成完整閉環管理；隨著詳細規劃從技術文件向制度設計和公共政策轉型，詳細規劃的內涵將更加豐富，將在調查、確權、規劃、建設、更新等自然資源全生命周期管理過程中發揮核心作用；隨著詳細規劃向實施治理不斷深化，詳細規劃的方法也將在繼承基礎上不斷發展創新，需要各地不斷探索實踐。
三是給各地詳細規劃探索實踐指明了方向，又給予一定探索空間。《通知》多處提到了鼓勵或引導地方結合實際進行探索，不僅是范圍的擴大，更是研究角度、深度的變化。其中，******條鼓勵各地結合實際探索既有規劃類型未覆蓋地區其他類型詳細規劃編制管理方法，如生態地區、陸海統籌地區以及城鎮開發邊界交界地區等。第二條鼓勵各地要適應經濟社會發展需求，探索不同單元類型、不同層級深度詳細規劃的編制和管理方法，第四第五條也引導各地在具體規劃實踐中進一步探索增量空間和存量空間的差異化編管方法。同時，第六條鼓勵各地探索“多規合一”地方性標準，第七條鼓勵各地探索建立詳細規劃成果由注冊城鄉規劃師簽字的職業規范等。
3. 問：此次詳細規劃改革的目標是什么？新的詳細規劃方法有何變化？
答：要發揮國土空間規劃“多規合一”改革優勢，切實加強詳細規劃對總體規劃的傳導落實、對高質量發展和高水平治理的支撐保障，對人民追求的高品質美好生活及時響應，需要推動詳細規劃的方法進行與時俱進的變革，為此《通知》第二條提出了“分區分類推動詳細規劃編制”的工作要求。
首先，在全域范圍科學劃定規劃單元，整體搭建詳細規劃一張圖基礎框架。《通知》要求按照城市是一個有機生命體的理念，結合行政事權統籌生產、生活、生態和安全功能需求，科學劃定詳細規劃編制單元，整體搭建全域覆蓋、邊界閉合、上下貫穿的詳細規劃一張圖基礎框架，并將上位總體規劃的戰略目標、底線管控、功能布局、空間結構、資源利用等方面的要求分解落實到各規劃單元，作為按需深化實施層面詳細規劃的基本依據。《通知》既強調了與行政事權邊界對應，使詳細規劃成為區域發展和實施治理的抓手，又強調了加強單元之間的系統協同，使詳細規劃更好發揮空間統籌平衡和資源優化配置的作用。
然后，分區分類推進詳細規劃編制。一方面，在空間維度強調了分區引導和分類管控。其中：“分區域”強調差異性，在城鎮開發邊界內、開發邊界外的不同區域，可以探索差異化的詳細規劃編制管理方法；“分類型”強調針對性，各地可根據新城建設、城市更新、鄉村建設、自然和歷史文化資源保護利用的需求和產城融合、城鄉融合、區域一體、綠色發展等要求，因地制宜劃分不同單元類型。另一方面在時間維度強調分級管理和分階段編制。其中：“分層級”是改變了傳統控規直接編制到地塊深度的做法，將詳細規劃分為單元層面、實施層面兩個層面逐級深化，其中單元層面側重對總體規劃的全面傳導落實，實施層面側重對實施治理的支撐保障，在具體操作過程中，各地也可結合實際細分或合并層級進行編制；“分階段”是改變原來一次性編制為根據需要進行編制，各地可以結合“十四五”經濟社會發展和城市建設、治理的需要啟動實施層面詳細規劃的編制工作。
