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自然資源部對國土空間規(guī)劃體系要點的解讀，明確了規(guī)劃層級和規(guī)劃體系，內(nèi)容涉及土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、旅游規(guī)劃方面的今后調(diào)整方向、實施重點等相關(guān)內(nèi)容。如何做好國土空間規(guī)劃與現(xiàn)有規(guī)劃的銜接工作即成為熱點。

國土空間規(guī)劃自然資源部解讀要點：

——國土空間規(guī)劃體系頂層設(shè)計和“四梁八柱”基本形成

——新的空間規(guī)劃體系更加注重落實新發(fā)展理念

——國土空間規(guī)劃按層級和內(nèi)容分為“五級三類”

——做好新的國土空間規(guī)劃與現(xiàn)有規(guī)劃的銜接工作

——地方政府要做好國土空間規(guī)劃編制前期準備工作

——結(jié)合新規(guī)劃體系的建立 大幅提高規(guī)劃審查行政效率

自然資源部于2019年5月23日發(fā)布《中共中央 國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》。國務(wù)院新聞辦公室于2019年5月27日舉行新聞發(fā)布會，自然資源部副部長趙龍、自然資源部總規(guī)劃師莊少勤、自然資源部國土空間規(guī)劃局局長張兵介紹《中共中央 國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》有關(guān)情況，并現(xiàn)場答記者問。

國土空間規(guī)劃是國家空間發(fā)展的指南、可持續(xù)發(fā)展的空間藍圖，是各類開發(fā)保護建設(shè)活動的基本依據(jù)。2019年黨中央、國務(wù)院正式印發(fā)的18號文件明確提出，建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施，將主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等空間規(guī)劃融合為統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃，實現(xiàn)“多規(guī)合一”。

一、一張藍圖干到底，不得隨意修改

一是貫徹黨中央重大決策部署，堅定不移推進“多規(guī)合一”。

自然資源部將繼續(xù)堅持黨對規(guī)劃工作的領(lǐng)導，按照確定目標，堅定不移推進和實施“多規(guī)合一”，形成“一本規(guī)劃、一張藍圖”，建立統(tǒng)一的編制審批體系、實施監(jiān)督體系、法規(guī)政策體系和技術(shù)標準體系，構(gòu)建統(tǒng)一的基礎(chǔ)信息平臺，形成全國國土空間開發(fā)保護“一張圖”，落實好《若干意見》各項部署，實現(xiàn)國土空間開發(fā)保護更高質(zhì)量、更有效率、更加公平、更可持續(xù)。

二是堅持科學編制，嚴格實施監(jiān)督。

落實新發(fā)展理念，堅持以人民為中心，促進高質(zhì)量發(fā)展，在資源環(huán)境承載能力和國土空間開發(fā)適宜性評價的基礎(chǔ)上，科學有序統(tǒng)籌布局生態(tài)、農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)空間，劃定生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界等管控邊界，優(yōu)化國土空間結(jié)構(gòu)布局，保護生態(tài)屏障，開展生態(tài)保護和修復，完善基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施，延續(xù)歷史文脈，突出地域特色。

規(guī)劃一經(jīng)批復，就具有法律效力，任何部門和個人不得隨意修改、違規(guī)變更，堅決防止出現(xiàn)換一屆黨委政府改一次規(guī)劃的現(xiàn)象。堅持先規(guī)劃、后實施，嚴禁違規(guī)建設(shè)；堅持按法定程序修改規(guī)劃，嚴格審批。對國土空間規(guī)劃編制實施過程中的違規(guī)違紀違法行為，要嚴肅追究責任。

三是堅持“放管服”改革，著力提高行政效率。

在規(guī)劃審批中，要減少報國務(wù)院審批的城市數(shù)量，同時按照“管什么就批什么”原則，精簡規(guī)劃審批內(nèi)容，重點從目標定位、底線約束、控制性指標、相鄰關(guān)系等方面進行控制性審查，大幅壓縮審批時間，提高行政效率；要結(jié)合“多規(guī)合一”，推進用地審批和規(guī)劃許可“多審合一”“多證合一”，切實優(yōu)化營商環(huán)境，體現(xiàn)“多規(guī)合一”改革效果。

四是堅持上下聯(lián)動、多方合作、久久為功，一張藍圖干到底。

《若干意見》的發(fā)布，標志著國土空間規(guī)劃體系頂層設(shè)計和“四梁八柱”基本形成。建立一個全國統(tǒng)一、責權(quán)清晰、科學高效的國土空間規(guī)劃體系是一項系統(tǒng)性工程，不可能一蹴而就，需要各地區(qū)各部門按照黨中央、國務(wù)院部署，明確目標要求，落實主體責任，上下聯(lián)動，形成合力，以釘釘子精神久久為功，一張藍圖干到底。

二、新的空間規(guī)劃體系更加注重落實新發(fā)展理念

與原有的主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃還有其他的空間類規(guī)劃相比，新的空間規(guī)劃體系首先是更加注重落實新發(fā)展理念，促進高質(zhì)量發(fā)展，更加注重堅持以人民為中心，滿足人民對高質(zhì)量美好生活的愿望，更加致力于提高空間治理體系和治理能力現(xiàn)代化。具體有五方面：

第一，新的規(guī)劃體系有利于實現(xiàn)“多規(guī)合一”。

過去的空間規(guī)劃類型很多，同時各個規(guī)劃之間相互協(xié)調(diào)不夠，交叉重疊比較多。這次黨中央、國務(wù)院明確將主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃等空間規(guī)劃相融合，今后就是一個名稱，叫做國土空間規(guī)劃。同時形成一個平臺，即國土空間基礎(chǔ)信息平臺，形成全國的國土空間規(guī)劃“一張圖”，從而實現(xiàn)規(guī)劃編制更加科學，實施監(jiān)管更加嚴格。

第二，是體現(xiàn)國家意志的約束性規(guī)劃。

《若干意見》明確規(guī)定，國土空間規(guī)劃是自上而下編制，同時還規(guī)定下級規(guī)劃要服從上級規(guī)劃，專項規(guī)劃和詳細規(guī)劃要落實總體規(guī)劃。目的是要把黨中央、國務(wù)院的重大決策部署，把國家安全戰(zhàn)略、區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略、主體功能區(qū)戰(zhàn)略等國家戰(zhàn)略，通過約束性指標和管控邊界逐級落實到最終的詳細規(guī)劃等實施性規(guī)劃上，保障國家重大戰(zhàn)略落實和落地。

第三，是強化規(guī)劃權(quán)威的規(guī)劃體系。

一是明確國土空間規(guī)劃的法定性，國土空間規(guī)劃一經(jīng)批準，任何單位和個人不得隨意修改和違規(guī)變更。二是明確規(guī)定要先規(guī)劃、后實施，各項開發(fā)建設(shè)活動要符合規(guī)劃，不能違規(guī)進行建設(shè)。三是規(guī)劃不是一成不變的，但對規(guī)劃的調(diào)整和修改要有嚴格的限制。四是明確嚴格規(guī)劃的實施監(jiān)管，要求管控邊界和約束性指標要落地；五是對違反規(guī)劃的行為進行嚴格查處。

第四，是用先進技術(shù)支撐的規(guī)劃體系。

國土空間規(guī)劃的基礎(chǔ)信息平臺建設(shè)，要利用最新的自然資源調(diào)查數(shù)據(jù)，應(yīng)用全國統(tǒng)一的測繪基準和測繪系統(tǒng)，整合各類空間數(shù)據(jù)，利用先進的信息化手段來構(gòu)建全國統(tǒng)一的空間基礎(chǔ)信息平臺。

第五，是落實“放管服”改革的規(guī)劃體系。

一是減少報國務(wù)院審查總體規(guī)劃的城市數(shù)量；二是按照管什么就批什么的原則，重點實行控制性審查，減少過去審查內(nèi)容承載過多的問題。同時把縣以下的規(guī)劃審批權(quán)力交給省級政府。

三、國土空間規(guī)劃按層級和內(nèi)容分為“五級三類”

國土空間規(guī)劃“四梁八柱”的構(gòu)建，也是按照國家空間治理現(xiàn)代化的要求來進行的系統(tǒng)性、整體性、重構(gòu)性構(gòu)建。可以把它簡單歸納為“五級三類四體系”。

從規(guī)劃運行方面來看，可以把國土空間規(guī)劃體系分為四個子體系：按照規(guī)劃流程可以分成規(guī)劃編制審批體系、規(guī)劃實施監(jiān)督體系；從支撐規(guī)劃運行角度有兩個技術(shù)性體系，一是法規(guī)政策體系，二是技術(shù)標準體系。這四個子體系共同構(gòu)成國土空間規(guī)劃體系。《若干意見》指出，2020年要基本建立國土空間規(guī)劃體系。自然資源部組建以來就著手來推動這四個子體系重構(gòu)的前期工作，目前已經(jīng)形成了一些階段性成果。從規(guī)劃層級和內(nèi)容類型來看，可以把國土空間規(guī)劃分為“五級三類”。

“五級”是從縱向看，對應(yīng)我國的行政管理體系，分五個層級，就是國家級、省級、市級、縣級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級。其中國家級規(guī)劃側(cè)重戰(zhàn)略性，省級規(guī)劃側(cè)重協(xié)調(diào)性，市縣級和鄉(xiāng)鎮(zhèn)級規(guī)劃側(cè)重實施性。

“三類”是指規(guī)劃的類型，分為總體規(guī)劃、詳細規(guī)劃、相關(guān)的專項規(guī)劃。總體規(guī)劃強調(diào)的是規(guī)劃的綜合性，是對一定區(qū)域，如行政區(qū)全域范圍涉及的國土空間保護、開發(fā)、利用、修復做全局性的安排。詳細規(guī)劃強調(diào)實施性，一般是在市縣以下組織編制，是對具體地塊用途和開發(fā)強度等作出的實施性安排。詳細規(guī)劃是開展國土空間開發(fā)保護活動，包括實施國土空間用途管制、核發(fā)城鄉(xiāng)建設(shè)項目規(guī)劃許可，進行各項建設(shè)的法定依據(jù)。這次特別明確，在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外，將村莊規(guī)劃作為詳細規(guī)劃，進一步規(guī)范了村莊規(guī)劃。相關(guān)的專項規(guī)劃強調(diào)的是專門性，一般是由自然資源部門或者相關(guān)部門來組織編制，可在國家級、省級和市縣級層面進行編制，特別是對特定的區(qū)域或者流域，為體現(xiàn)特定功能對空間開發(fā)保護利用作出的專門性安排。

四、地方政府要做好國土空間規(guī)劃編制前期準備工作

關(guān)于新的國土空間規(guī)劃和現(xiàn)有規(guī)劃的銜接工作，將從三方面展開：

第一，要加快開展全國的國土空間規(guī)劃編制工作。這是整個國土空間開發(fā)保護利用修復的一個總綱，體現(xiàn)的是戰(zhàn)略性、系統(tǒng)性的安排，是非常重要的內(nèi)容。目前各省已經(jīng)在開展省級國土空間規(guī)劃的編制，在一些特定的區(qū)域或流域也已經(jīng)開展相關(guān)規(guī)劃的編制工作。

第二，對現(xiàn)行的城市或者鎮(zhèn)的總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃，在實施中存在矛盾的差異圖斑進行協(xié)調(diào)性、一致性處理，保證營商環(huán)境順暢銜接。在做好協(xié)調(diào)性和一致性處理的過程中，有四個“不得突破”：一是不得突破土地利用總體規(guī)劃確定的耕地保有量等約束性指標；二是不得突破已經(jīng)確定的生態(tài)保護紅線和永久基本農(nóng)田控制線；三是不得突破城市、鎮(zhèn)的總體規(guī)劃所確定的禁止建設(shè)區(qū)等規(guī)劃強制性內(nèi)容；四是不得突破新的國土空間規(guī)劃提出的一些新的管理要求。四個“不得突破”是協(xié)調(diào)性和一致性的工作底線。

第三，規(guī)劃立法方面的工作。目前，《土地管理法》、《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》都是有效法律，要繼續(xù)落實好這些法律，同時要加快國土空間規(guī)劃相關(guān)法律法規(guī)的建設(shè)工作。自然資源部將牽頭抓緊梳理和國土空間規(guī)劃相關(guān)的現(xiàn)行法律法規(guī)和部門規(guī)章，對“多規(guī)合一”改革涉及突破現(xiàn)行法律法規(guī)的有關(guān)內(nèi)容要進行梳理，按程序報批，取得授權(quán)后進行實施，做好過渡期內(nèi)法律法規(guī)的銜接工作。

五、結(jié)合新規(guī)劃體系的建立 大幅提高規(guī)劃審查行政效率

《若干意見》明確要求，要解決規(guī)劃審批周期過長的問題，大幅壓縮規(guī)劃的審批時間。主要有四方面：

第一，減少報國務(wù)院審批總體規(guī)劃的城市數(shù)量。過去土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃報國務(wù)院審批的城市，分別是106個和108個，其中31個省會城市和直轄市，5個計劃單列市，剩下的主要是按城市規(guī)模來確定的。所以，這次要體現(xiàn)地方對規(guī)劃的自主權(quán)，主要是落實國家的控制性指標和管控邊界。國務(wù)院審批城市重點是計劃單列市、省會城市、直轄市這三類，一共是36個城市，其他指定城市要大大減少。初步設(shè)想的名單大概在50個以下，在審批數(shù)量上要減少一半。

第二，改變審查的內(nèi)容。《若干意見》明確指出管什么就批什么，上一級政府審查下一級政府的規(guī)劃，要明確上一級政府對下一級政府規(guī)劃有什么要求，從技術(shù)性審查轉(zhuǎn)換到控制性審查。重點審查發(fā)展目標、約束性指標、管控邊界、相鄰關(guān)系四個方面，審查內(nèi)容會大大減少。初步的設(shè)想是把報國務(wù)院審批總體規(guī)劃的審查時間盡量控制在90天之內(nèi)。

第三，取消編制大綱或規(guī)劃綱要的審查環(huán)節(jié)。就是在規(guī)劃成果正式上報前的一個中間審查環(huán)節(jié)，減少重復性的審查，取消這個環(huán)節(jié)也可以壓縮時間。

第四，對于市縣一級不是報國務(wù)院批準的城市審查的內(nèi)容和程序，由省一級人民政府根據(jù)自身的實際情況來確定。把這個權(quán)力交給了地方，地方根據(jù)自身的實際確定審批的內(nèi)容和程序，也會進一步提高審批的效率。